对工程建设项目招投标的管理的思考
工程建设项目招投标是国际上工程项目管理的通行方式，自20世纪80年代随世界银行等国际金融组织及外国政府贷款项目一起引入我国。工程建设项目招投标管理对我国建筑行业的市场化进程起到了积极的推进作用。经过几十年的运作实践，我国关于工程建设项目招投标管理的政策法规不断完善，形成了国家法律、部门规章、地方规定及招标机构制度等不同层面、互相补充的相关法律法规体系。但在实施过程中，我国现行的工程建设项目招投标管理体制暴露出许多问题，值得深入分析思考和探讨。
一、招投标管理体制存在的主要问题
1、企业资质管理与招标资格预审不协调
建筑业企业资质审查的主要内容包括企业注册资本金、净资产、专业技术人员、技术装备和已完成的工程施工业绩等方面内容。建筑施工企业经资质申请、资质审查合格并取得相应等级的资质证书后，可以在其资质证书许可的范围内从事建筑业工程施工活动，获得相应的施工资质等级应该是建筑施工企业进入建筑施工市场的前置条件，具备一定资质的施工企业就应该可以承担与其资质等级水平相应规模的建设工程项目施工任务，包括项目的组织管理、人员配备、施工进度、质量控制、施工安全、成本控制等各方面管理内容。在目前的项目招投标体制下，工程建设项目招标资格审查是工程建设项目招投标的前置条件，其审查的项目与建筑业企业资质审查内容基本相同，只是范围限于本次工程项目，在工程建设项目评标的短暂时间内，招标机构根本无法对参与投标的企业进行实质性的资质审查，因而资格预审的实际效果并不理想。但是，有些项目业主和招标机构不仅要保留投标资质预审，甚至还将资质审查程序独立成为评标的前置环节，致使招投标程序更加复杂，操作周期更长。建设工程项目招投标资质审查程序存在某些不合理的重复审查现象。利用施工企业资质审核管理的结果——“施工企业资质
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证书”作为工程项目招标中建筑施工企业的资格审查证明，可以有效简化工程项目招标程序，缩短工作周期。
2、招标代理机构数量膨胀、良莠不齐
20世纪80年代，我国的招标机构主要有中机、中技、中化和中仪等经贸部系统的大型国有招标机构，承担世界银行等国际金融组织贷款以及外国政府贷款项目的招投标业务。20世纪80年代后期，各省市自治区也纷纷成立了招标公司承担地方性采购项目的招投标业务，部分政府部门根据本系统业务发展需要也相继成立了招标公司。20世纪90年招标代理机构增长迅速，与工程建设有关的系统纷纷各自设立设计招标、建设工程招标、设备材料招标、监理招标等机构。招标机构膨胀必然带来工程建设项目招标业务的竞争，随之而来的弊病就是操作上的不规范，招标机构膨胀也带来招标组织管理人才和技术人员的严重缺乏和素质下降。2005年后，工程建设项目招标代理机构和公司迅速发展，一部分非建筑专业的工程项目业主可以委托招标代理机构组织工程项目招投标。但是由于招标代理机构门槛不高，现在已呈过多过滥的趋势，继而也造成招标业务管理人才和技术人员的严重缺乏和素质下降。
3、招投标评标专家管理机制混乱
工程建设项目评标专家除了必须具备某一专业技术领域的特长和经验之外。还需在一定程度上了解和掌握工程项目管理和施工企业管理方面的基本知识，也必须熟悉招投标管理制度和相关法规，并精于招投标管理工作的实际操作。20世纪80年代末建设工程项目招标机构不多，评标专家由各招标机构选择和管理，工程建设招标机构通常通过大型建筑业施工企业推荐专家人选并择优选聘，也有的招标机构通过专家之间互相推荐人选并择优选聘。进入评标专家库首先要达到一定学历、职称和业绩标准，再经过几轮实际评标考核，招标机构认可后方可进入评标专家库。部分政府管理机构建立高级专家库要由相关招标机构推荐，国家级评标专家则需多
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个招标机构同时推荐。目前，有些地方政府行政人事部门介入工程建设项目招投标管理，而专家库的管理则成为其介入的切入点。这些部门的管理人员对建筑行业和工程项目建设的特性知之甚少，选聘评标专家的专业分类仅借鉴大学学科专业分类表，专家任职资格仅考虑学历、职称和工作年限，并据此制定了诸多管理评标专家的管理办法。虽然这样做可以快速增加专家库的容量，但却不能保证入库专家的整体素质水平和实际评标工作的水准和效率。选择评标专家时对如何评估参评专家的实际工作能力和水平缺乏有效的手段，同时由于入库专家的实际能力和水平参差不齐，也增加了组织专家定期业务培训方面的难度。根据现行工程建筑项目招标文件中所规定的评标方法，反映投标总报价水平的经济标部分所占的总评分权重越来越高，特别是最低价评标价法评标时经济标所占总评分权重达到100％，评标技术专家只要按评分规则条文打分汇总即可。此项工作高中生完全可以承担，基本上丧失了聘请评标技术专家的意义。按照现行的工程建设项目招标体制和管理办法，实际评标工作中评标专家、特别是技术性评标专家的作用越来越少，而针对评标专家的各种规定和舞弊防范措施则越来越严密，评标专家已成为招投标机构管理工作的重点对象。例如评标现场没收参评专家手机、设置手机屏蔽装置、设置评标现场监视录像装置等手段频出。
4、招投标程序繁杂、资源浪费严重
目前项目招投标运作适用的工程建设项目范围很广，其中绝大多数项目是常规工程建设工程，但所有项目均按照相同的规定程序组织招投标，存在运作程序繁杂、周期长和招标采购浪费严重的问题，违背了通过公开招标采购最大限度合理降低成本的本意。招标采购成本增高主要由两个方面因素造成，一方面项目业主的采购招标成本和投标单位的投标成本投入均较高，现有制度规定内的工程建设项目必须招标采购，其他工程项目也由于相关的行政规定被强制纳入招标范围，项目业主必须履行规定的程序安排人员和资金费用组织招标或委托招标代理机构组织招标，参与投标的各企业为准备投标也需安排人员并投入资金组织投标，如果中标还需交纳招标代理服务费，投标方的一切费用肯定会记入投标价之中。另一方面项目招标采购的社会
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成本也较高，招标采购无论有多少投标单位参与，最终的中标单位只有一个，其余投标单位要自行承担全部的投标运作投入，而这方面的投入损失投标单位会通过其它形式或其他工程项目向社会索回。项目评标过程中，多数投标单位精心组织编制的大量装帧精美的投标文件在几个小时内变成一堆废纸，意味着投标单位有多少运作资源的投入付之东流。
二、关于项目招投标体制及管理的建议
20多年来，工程建设项目招投标机制的建立和运行对推动我国建筑行业的市场化和规范化运作的积极作用无可非议，但由于各方面客观原因，在实践过程中也确实出现了诸多不尽人意的地方，需要不断加以改进和完善，使工程建设项目招投标机制发挥它在市场经济运行过程中所应有的作用。根据多近年来对参与工程建设项目招投标工作的实践和思考，提出几点相关建议供参考。
1、设立招标及代理机构协会
政府建设主管部门可以参照会计师事务所的管理体制，授权成立招标机构和招标代理机构行业协会，对招标机构和招标代理机构实行社会第三方的监督管理。招标机构和招标代理机构协会可以依据政府的指导意见拟定制度标准，进行机构资质认证，确定各级机构基本条件、专家管理制度、执业范围、业绩考核标准等。实行行业化的管理，脱离招标机构和招标代理机构与不同政府部门之间的业务管理联系，实行社会化管理服务。招标机构和招标代理机构协会可以依据不同项目的特点，有针对性地规范和制定不同类型的招标程序，编制规范化的招投标文件模板，提高招投标工作的效率，降低招投标的成本。
2、改进评标专家管理机制
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招标机构管理评标专家是评标专家管理的最优选择。每一个招标机构为其生存和发展，会规划自己的发展道路和特色，同时会精心建立维护具有自身特色的评标专家库。入库专家的选择和培训是其一项重要的基础建设工作，应该引起业内的充分重视。在评标专家的基础性管理方面，评标专家的基本条件、考核标准和处罚制度可以由行业协会统一制定，由招标机构参照编制实施细则进行具体操作。评标专家库的管理水平考核可以纳入招标及代理机构行业协会对招标机构业务监审的范围，作为招标机构设立和年审的基本条件之一。工程建设项目招标的评标工作中，应提高评标专家的实际评审把关作用，改变目前主要请专家简单打分算账的低级评标方式。聘请评标专家进行评标的工作重点，应该是解决一些不易量化的技术和管理问题。招标机构应充分尊重和保护评标专家的权益。例如：目前大部分评标专家尚未退休，评标时间安排应尊重评标专家的时间安排，不能以参加评标次数和推辞评标次数作为考核评标专家的标准；评标过程应尊重评标专家的意见，评标专家参加评标应根据参评项目的规模和技术复杂程度给以相应的报酬，不能简单按评标时间长短计算报酬，等等。另外，评标专家应有正常的入库和退出机制，评标专家入库首先应符合基本标准要求，在经过几轮实际评标实践验证其实际能力合格之后，再由招标机构正式纳入其评标专家库。由于年龄老化、技术落伍、违反纪律以及其它原因不再适合担任评标工作的入库专家，应及时清出专家库。
3、改善并简化建设工程招投标程序
(1)明确工程建设项目招标的范围
工程建设项目的招投标应限定在一定范围内。根据国家现行的制度，工程建设招投标范围应严格按照《工程建设项目招标范围和规模标准》执行，不宜随意扩大。对于《工程建设项目招标范周和规模标准》规定范围之外的其他工程建设项目。项目业主可以参照该标准执行，但不应将招标作为行政强制执行范围。建设行政管理部门也不应将这些项目的招标程序作为行政管理程序的环节，作为其它后续行业管理程序的前置程序。
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(2)建设工程招标可适当分类操作
大量的工程建设项目是常规通用项目，例如：普通住宅建设项目、标准厂房、道路及桥梁等等。这类建设项目，可由技术专家根据设计文件确定相应的施工企业资质标准，招标公告仅要求投标企业达到一定的资质标准作为入围条件，即认为其具有相应资质等级就具有相应的技术和管理能力。参与投标的施工企业在投标时仅需提供资质证书，并对投标建设工程工期、质量标准和投标价格等关键内容进行应答即可。如此操作可以大大简化招投标程序和有关文件的准备，节约招投标时间和成本。重大和特殊工程建设项目(例如：大型机场、特殊场馆等)则需在验证施工企业资质证书的基础上，增加施工技术方案和施工组织设计审查的环节，这类项目的评审应以通过技术评审为前提，而后再考虑工程投标价格因素。
(3)强化建筑施工企业资质管理
建筑施工企业是建筑业市场中的重要成员，也是建筑业市场化能否健康发展的关键因素。在建筑施工企业资质管理方面，应该鼓励施工企业加强“工、料、机”等建筑施工企业基本要素的建设和管理，不断提高施工企业技术进步(包括机械化施工水平)和施工企业管理水平，以达到全面促进和提升我国建筑施工企业综合经营管理水平，确保施工企业为社会提供高质量、安全的各类建筑产品的行政管理目的。通过不断提高和改善建筑施工企业资质管理水平，也可促进建筑业市场行政管理程序的合理简化，提高工程建设项目招投标的运作效率和水平。
4、强化工程招投标监督执法力度
项目法人招标自主权依法受到保护，对依法制定招标工作的一切活动，应当依法由项目法人自主决定。任何政府部门、机构和个人不得直接参与或者干预具体的招标投标活动。及时向社会发布招标投标过程中的相关信息，接受公众监督。加强对招标投标活动实施过程的监督检
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查，强化监督执法的公正性。各有关行政监督部门应当严格按照职责分工，加强对招标投标活动的全过程监督。特别是在开标厅和评标室配备先进电视监控系统、录音、录像系统和大屏幕显示系统，实现对整个交易活动的全程录像和实时监控。在安全可靠的前提下，利用信息网络技术，逐步实现网上招标投标和评标，使“有形市场”变为更加高效便捷的“无形市场”，节约社会成本。
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