完善我国农村社会保障制度的思考

完善我国农村社会保障制度的思考

农村社会保障是我国整个社会保障体系的重要组成部分，但长期以来，农村社会保障始终处于全国社会保障体系的边缘，广大农民一直游离于社会的保障网之外。随着农村改革的深入和经济的发展，完善我国农村社会保障体系的要求越来越突出，形势越来越紧迫。

一、完善农村社会保障制度的意义

完善农村社会保障制度是党和政府为走出一条顺应社会文明进步、更新传统养老观念、增强社会保障功能、实现社会养老与家庭养老相结合，解除农民后顾之忧，进而推进我国农村经济体制改革，加快我国农村社会精神文明和物质文明统筹协调发展的、具有中国特色的、符合中国国情的农村社会养老新路子。完善农村社会保障制度，不仅是党和政府全心全意为人民服务的具体体现，也是我国社会经济发展的迫切需要。

（一）完善农村社会保障制度是我国人口老龄化趋势的客观要求和落实计划生育基本国策的一项重要配套措施。根据国家第四次人口普查结果推测，我国到2030年，全国城乡60岁以上老人将占全国人口的23-25%，农村60岁以上老人比例会更高。目前四川省农村人口中的60岁以上老人所占农业人口比例已达

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6%，随着农村经济的发展，人民生活水平的提高和医疗条件的逐步改善，特别是农村生产要素由农业向非农产业的流动，农村青壮年劳动力向城镇的转移不断加快，农村老人群体将越来越大。不仅老龄化社会到来农村会先于城市，而且60周岁以上老人所占比例也会高于城市。再加上随着计划生育政策的推行，家庭结构的变化、农民家庭规模下降、家庭养老功能弱化，农村老有所养的问题将日益突出。我国农村社会发展的现实迫切需要建立健全相应的社会保障制度来解决农民的养老问题。因此，完善农村社会保障制度势在必行。同时农村社会保障制度的健全也为从根本上扭转传统的“养儿防老”的陈旧观念，为落实计划生育基本国策提供的实际需要的保证。

（二）完善农村社会保障制度是深化农村经济体制改革的需要。我国现在进行的经济体制改革是按照社会发展的基本矛盾规律，为加快经济发展速度，推进人类社会进步，充分发挥社会主义制度优越性而进行的一场革命。党的十一届三中全会以来，随着农村经济体制改革的不断深入，农村实行了家庭联产承包责任制。这一生产组织结构的变化和分配形式的调整使得家庭重新成为相对独立的经济单位。这不但促进了生产力的发展，同时也使得依托集体力量的农村社会保障体系基本解体，养老任务完全被推向家庭。农村经济发展中的新情况、新问题迫切需要我们找出一条能够满足生产力发展和农民实际生活需要的农村社会保障的新路子。

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（三）完善农村社会保障制度是降低农村老人晚年生活风险、增加生活保障、满足农民从温饱向小康生活转变的需要。随着农村经济的发展和改革的深入，联产承包责任制的推行和农业产业结构的调整，生产的专业化、社会化、商品化、市场化程度不断提高，劳动者的经营风险越来越大，一次风险就可以把一辈子的生产和生活积累全部赔进去，加之原以集体经济为基础的保障体系的解体，如果完全依靠家庭养老，风险更大。而我国现在建立和推行的农村社会保障制度就是变单一家庭养老为社会基本保障制度为依托、社区福利及商业保险为补充、家庭对老人照顾帮助相结合的适应中国农村经济发展水平的具有中国特色的农村养老新体制。这一新体制的建立对于进一步解放生产力、调节政府与农民的关系、缩小城乡差别、改善社会风气、在农村巩固发展社会主义制度，促进农村社会稳定和精神文明建设具有重要意义。

二、我国农村社会保障存在的主要问题

（一）保障资金严重不足。农村保障包括资金保障和服务保障两大系统，而资金保障在两大系统中具有关键作用。当前我国农村社会保障存在的主要问题就是保障资金不足。其原因有二：一是国家财政的投入与人民生活水平普遍提高的状况不适应。国家对农村民政社会保障的投入、核定的社会救济费、其保障能力只有原来的一半甚至三分之一。二是烈军属优待、五保供养采取农村负担的方式，单纯实行农民负担，难以提高优抚和五保供养

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标准。

（二）保障覆盖面窄。一是农村民政对象应保未保的现象普遍存在。据统计，全国农村有301.5万“三无”孤老残幼人员，其中集体供养、分散供养229.2万人，占76％；国家定期救济的人数为24.1万人，占8％；由农民代保代养的约占33.2万人；应保未保的“三无”孤老残幼尚有15万人，约占总数的5％。农村贫困户定期定量救济的面更窄。二是在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的真空地带。大量失去土地的农民离土不离乡，原农村社区内的保障已很难起到保障的作用，而在目前城乡分割的劳动体系和社会保障体系下，他们无法取得与城市居民一样的保障权利。

（三）保障体系不健全。一是目前农村最低生活保障的标准仍然很低；二是农村社会保障资金的保值增值问题尚待解决；三是一些地方因合作医疗解体而使早已被消灭或控制的地方病、传染病再度发生甚至流行；四是农村社会保障机构的组织和制度效率低下。从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望就是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。然而农村最低生活保障制度、医疗保险制度、保障制度的现状从各方面看都无法满足农民的需要，这严重制约了农村社会保障工作的发展。

（四）农民的失业风险正在产生并加剧。农民失业风险的产生与加剧，成因有三：一是耕地少，大部分农业劳动力的大部分时间处于闲置状态，并难以向非农部门转移；二是由于市场风险

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和自然灾害等，土地收益难以维持基本生活；三是完全脱离土地的农民和家庭增多。事实表明，农民所特有的土地保障功能正在弱化，这仍是农民失业风险产生与加剧的根源所在。有必要说明的是，并非说农民处于以上三种状态即是“失业”，而是说以上三种状态是农民失业风险产生与加剧的“成因”。

三、改善和加强我国农村社会保障的对策

改善和加强我国农村的社会保障，是一项十分复杂的社会系统工程。需要整体规划、分类指导、逐步实施。

（一）多渠道筹措农村社会保障资金。解决资金不足，从根本上讲，就必须建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集社会保障资金的机制。一是国家要加大资金投入力度，包括救灾、特困户生活救济和优抚补助。同时为了弥补国家投入的不足必须开辟新税源，征收社会保障税；二是要鼓励农民积极购买各种商业保险，强化商业性保障作用；三是要通过有关政策大力发展集体经济，强化农村集体对保障资金的投入；四是要采取政府积极引导和自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性保障和养老储蓄。

（二）着力抓好社会互助活动。中华民族具有扶贫济困的光荣传统，虽然我国农村几经变革，但这种传统的互助行为一直延续下来，并有所增强。传统社区互助活动为农村社区保障实施提供了可接受的社会基础。因此，一是要大力宣传社会互助的意义及好人好事，并采取激励手段提高人民群众的参与率；二是要拓

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宽社会互助的领域，注重对社会互助活动的引导，使募集到的现金、衣、被的管理和发放落到实处，确保社会互助的效能得到充分发挥；三是要坚持生活救济与生产扶持相结合的原则，通过建立“救灾扶贫基金”、“村民互助储金会”等基层群众性基金组织，从资金及技术、信息上扶持社保对象，兴办经济实体或其它生产项目，增强自我保障能力。

（三）抓好三项制度建设。在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，但就目前而言，广大农民的基本要求与愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”，因而农村最低生活保障、农村保障和农村医疗保险三项制度建设是重点。就最低生活保障制度看，它是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。农村最低生活保障制度的建设，需要注意以下两点：一是科学确定最低生活保障线标准；二是正确界定最低生活保障对象。据调查，需要保障的对象一般占农村人口的5％－6％。就农村医疗保险制度而言，目前我国农村的医疗保险大致有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最为普遍的形式。实践表明，村办村管、村办乡管、乡村联办、乡办乡管等多种形式的农村合作医疗，是广大农民通过互助救济、共同抵御疾病风险的好办法。

（四）土地政策必须具备兼顾公平与效率的灵活性。我国农村联产承包变革普遍坚持了土地福利性均分的原则，把土地作为保障基本生活需要的主要手段。必须坚持农村家庭经营制度，这

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是保持农村土地分配福利性质的需要；要加强对“四荒地”的管理，由政府征用农村集中连片的“四荒地”用于生态环境恶劣地区“整体搬迁”的移民开发，将稀缺的土地资源用来作为社会保障的重要手段，避免土地分配的两极分化。通过这些措施可以有效强化农民特有的土地保障功能，最大限度地降低农民的失业风险。

（五）大力加强农村社会保障立法工作。社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以强制性为基本特征的，而社会保险的这一强制性又必须通过国家立法才能得到保证。目前，社会保险在农村进展不力，举步维艰，其中很重要的一个原因就是社会保险立法滞后，因此，必须加快社会保障法制建设。从我国社会保障立法的历史与现状看，加快农村社会保障法制建设，主要应该抓好以下两项工作：一是要抓好单项法规的建设，如农民社会保障法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫法与灾害救济社会保险法和农村残疾人保险法等等；二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地方政府根据本地实际制定具体的保障办法。

社会保障制度是“稳定器”、“安全网”，是社会进步和工业化、现代化的重要标志，于国于民意义重大。加快建设农村社会保障事业，对加快我国社会保障制度建设，完善社会主义市场经济体制，促进农村可持续发展具有十分重要的意义，全社会都必须深刻认识、系统思考、积极探索、最终建立起适应我国农村需

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要的社会保障体系。

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