新时期保障性住房发展策略探讨

新时期保障性住房发展策略探讨

摘要：构建合理的住房保障体系是国家及地方政府的重要责任。新的发展时期对于保障性住房建设提出了新的要求，即重视社会公平、重视人居环境的优化、重视社会和谐以及重视城乡统筹。本文对如何建立科学的保障性住房规划编制体系，合理确定保障范畴与标准以及创新保障性住房开发建设模式等问题进行了探讨。 关键词：保障性住房 保障范围 建设模式 1 引言

构建合理的住房保障体系是国家及地方政府的重要责任。二十世纪以来，世界各国政府为保证“人人享有适当的住房”，满足中低收入阶层的基本居住需求，先后建立了较为完善的住房保障体系。目前，发达国家住房保障所覆盖的人群大致占到城市居民总数的15%—30%（详见表1），基本实现了“居者有其所”。 表1 部分国家/地区住房保障的比例及政策

与此相比，国内住房保障的覆盖面仍然较小，大部分城市保障性住房覆盖人群的比例不足10%。2010年，国家相继出台《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》、《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》等多项新政策，要求加快推进保障性安居工程建设，增加保障性住房的有效供给。 2 新时期对保障性住房发展的新要求

完善的保障性住房供应体系不仅需要“量”的保证，更需要“质”的提升。在当前发展条件下，对于保障性住房的建设存在以下几方面的新要求值得研究和分析：

2.1 重视人的尊严及社会公平，扩大住房保障范围

目前保障性住房的保障对象主要是具有本地户籍的城市低收入和中低收入人群，城市中大量的外来人群被排斥在保障范围之外，尽管他们同样为城市的发展做出巨大贡献，却无法享受到住房保障的政策。

逐步将外来人群纳入住房保障是维持社会和谐的必然要求。2010年国家《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》中要求，房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房。进一步拓宽住房体系建设，满足不同收入层次人群的住房需求，体现了保障理念之变。

2.2 重视人居环境的优化，保障标准提高及设施配套更加完善 保障性住房应具有良好的居住条件和环境质量，住房和配套设施的标准、质量以及结构等，应该与商品房具有同样的要求，不能肆意提高开发强度和密度。建设部发布的《2020我们住什么样的房子——中国全面小康社会居住目标研究》中曾提出“2020年我国城镇人均居住面积将达到35平方米，城镇最低收入家庭人均住房面积将超过20平方米”，随着将来城镇家庭住房平均水平的不断提高，保障性住房的保障面积标准也应相应提高。

2.3 重视社会和谐，建设模式由“统建”为主向“统建”与“配建”合理搭配转变

“统建”即集中建设保障性住房，由于市区尤其是中心区的土地价格较高，进行“统建”的保障性住房通常选址在城市外围地区。但由于短期内难以形成完善的公共配套服务以及成熟的社区氛围，容易导致许多社会问题的产生，如犯罪率提高、经济条件恶化、生活成本增加以及机会不均等等。因此，一些发达国家近年来采取了在商业居住项目中“配建”一定比例的保障性住房的办法。例如，英国为了保证混合型的社区政策能够得到贯彻，要求所有的住房开发项目都必须配建15%—50%的“可支付住宅”作为开发的最低限度，并在规划编制和实施过程中都必须得到贯彻执行。

2.4 重视城乡统筹，住房保障由集中在中心城市向兼顾中小城镇及工业区转变

“城镇化”成为国家扩内需的重要思路，放宽中小城镇户籍限制、促使符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户，将加大城镇化进程中中小城镇住房供应的压力。因此，需要从城乡统筹出发，加快中小城镇保障性住房建设，满足人口聚集过程中的住房需求，避免房价猛涨、住房供应不足的现象。与城镇化相伴的工业化进程的加快，促使更多农村务工人员向工业园区聚集，保证这部分人群的生活质量，促进社会公平，需要进一步提高保障性住房对工业园区的居住配套功能。

3 保障性住房建设中存在的主要难点 3.1 非户籍人口的保障范围及标准难以界定

以申请标准为依据划分住房保障对象，是住房保障体系中的基本原则。当前国内各个城市都是以申请对象的户籍以及收入情况为保障性住房申请的主要依据，保障范围扩大到何种程度，申请标准和保障对象的界定均存在较大困难。

3.2 住房保障的社会效益与经济效益较难协调

对于保障性住房的选址来说，若位于城市郊区或较为偏远地方，虽然可以较快地批量解决住房困难问题，但可能导致中低收入人群被隔离集聚、交通和生活不便、子女入学成本较高等问题，不利于社会稳定和谐；若位于配套公共服务设施完善、区位优势较好的城市中心地段，则可能增加征地拆迁安置成本，加大政府的财政负担。 3.3 “统建”与“配建”模式的选择缺乏清晰的指导思路 单一的“统建”模式容易导致社会隔阂等诸多弊端，因此目前通过”配建”模式（即在居住项目中配套建设一定比例的保障性住房），来实现各收入阶层混合居住，促进社会融合。由此产生的问题是，“配建”比例如何确定，以及政府采取何种措施约束开发商在商品房的建设中配建一定比例的保障性住房。 3.5 中小城镇保障性住房供应方式有待明确

中小城镇保障性住房建设规模难以确定。随着中小城镇农业人口落户城镇的限制进一步放宽，因此目前亟需解决问题是，如何确

定农业人口落户城镇的申请标准，如何合理匡算本地区保障性住房规模的缺口，并且以何种供应方式来满足中小城镇居民对保障性住房的需要。

4保障性住房建设亟待完善的政策和机制

4.1 建立与不同层次规划相衔接的保障性住房规划编制体系 发挥城市总体规划先导地位，统筹长期的保障性住房用地安排。城市总体规划要统筹长期的居住用地安排，明确保障性住房的用地布局。

加强控制性详细规划对保障性住房用地空间布局的引导。应在完善控制性详细规划编制基础上，真正做到从规划单元的角度对保障性住房建设地块容积率、密度、景观及设施配套方面进行合理控制，实现规划对保障性住区环境，尤其是人性化社区的塑造，提高保障人群人居环境质量。

4.2 建立与外来人口福利机制相衔接的住房保障制度 全面推行和完善人口积分制管理，按照工作年限、文化程度、技能水平、投资规模、纳税额度、获奖等级、遵纪守法等情况，对外来人口进行积分登记。通过这种方式，逐步解决有稳定工作和收入，在所在城市工作达到一定时间年限，且有强烈定居意愿的外来流动人口的住房保障问题。

4.3 创新保障性住房与商品住房捆绑开发的建设模式 通过制定规划、土地、财政、税务等方面的相关措施，引导和

约束房地产开发商在开发商品房的同时，必须承担一定比例的保障性住房建设任务。首先，政府可采取强制性规定甚至立法，规定在新建的商品房中必须包括一定比例的非赢利保障性住房，具体的配建比例可以控制在占住宅总建筑面积的10%—20%之间，否则政府不予以批准建设立项与用地规划。其次，保障性住房建成后全部移交给政府房屋管理部门进行统筹分配，按收入标准出售或出租给中低收入家庭，应杜绝中间环节赢利行为与违规操作。 4.4 结合“三旧改造”促进保障性住房的有效供应

城市政府可充分利用“三旧”改造政策，通过对土地的盘整与改造，充分挖潜现有的低效存量土地，将腾挪出来的部分用地建设保障性住房，以解决低保及低收入阶层以及一部分外来务工人员的住房问题。例如选择适宜的旧村改造项目，合理采用bt、bot等投融资建设模式，配建一批保障性住房，建成之后可通过货币补贴或实物配租等方式发放给保障对象。

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